เวลาเราอ่านข่าวหรือถามคนเรื่องคอร์รัปชันในประเทศไทย คำตอบที่ได้มักจะเป็นไปในทางเดียวกันว่ารุนแรงและกว้างขวางมาก เราเคยกลับมาสงสัยไหมว่าที่เขาพูดกันแบบนั้นเขาเอาอะไรมาวัดว่าคอร์รัปชันเยอะหรือน้อย เราจะมาหาคำตอบกัน

คอร์รัปชันนอกจากจะเป็นสิ่งที่คนทำกันอย่างลับ ๆ ทำให้ไม่สามารถหาข้อมูลได้ง่าย ๆ ส่วนที่หาได้ก็ไม่มีการรับรองอย่างเป็นทางการ แล้วมันยังมีวิธีการและรูปแบบของผลประโยชน์ที่หลากหลายอีกด้วย เลยไม่รู้จะเอาหน่วยอะไรมาเป็นตัววัดเทียบกันด้วย บ้างก็รับผลประโยชน์เป็นเงินสด บางทีก็มีการใช้อำนาจช่วยเหลือให้ได้ตำแหน่งหรือโอกาส จนล่าสุดเริ่มมีการให้ผลประโยชน์เป็นเงินสกุลดิจิทอลด้วย ลักษณะเหล่านี้จึงเป็นอุปสรรคสำคัญต่อการวัดระดับการคอร์รัปชันในแต่ละสังคม

แม้จะเป็นที่ยอมรับกันทั่วไปว่าวัดระดับได้ยาก แต่ที่ผ่านมาก็มีความพยายามในการสร้างเครื่องมือวัดระดับการคอร์รัปชันกันอย่างหลากหลาย โดยหน่วยงานทั้งระดับนานาชาติและภายในประเทศ เพื่อที่จะเป็นตัวชี้วัดการทำงานของรัฐบาล หรือ อย่างน้อยที่สุดก็ช่วยให้คนในสังคมนั้น ๆ ได้เห็นว่าขณะนั้นคอร์รัปชันเป็นปัญหามากน้อยเพียงใด โดยศาสตราจารย์เบนจามิน โอลเคน แห่งมหาวิทยาลัย Massachusetts Institute of Technology (MIT) ได้แบ่งดัชนีชี้วัดระดับการคอร์รัปชันต่าง ๆ นี้ได้ออกเป็น 4 แบบ คือ

มาตรวัดที่ 1 มุมมองภาพลักษณ์

ซึ่งได้รับความนิยมมากที่สุดทั้งจากวงการวิชาการและการสื่อสารกับคนทั่วไป คือ กลุ่มดัชนีที่วัดจากมุมมองภาพลักษณ์ นั่นเพราะข้อมูลหลักฐานการคอร์รัปชันหายากมาก ผู้เชี่ยวชาญจึงเสนอให้ไปสอบถามความเห็นจากคนในสังคมนั้น ๆ นักลงทุนที่ทำธุรกิจในประเทศนั้น ๆ หรือนักวิชาการและผู้เชี่ยวชาญที่ศึกษาเรื่องคอร์รัปชัน เพราะคนเหล่านี้น่าจะสรุปรวมสิ่งที่เคยเห็น เคยได้ยิน หรือเคยประสบกับตนเองออกมาเป็นมุมมองรวมต่อภาพลักษณ์การคอร์รัปชันในสังคมนั้น ๆ ได้ดีที่สุด เราได้คัดเลือกตัวอย่างดัชนีประเภทนี้ที่น่าสนใจมา 3 ดัชนี ได้แก่ Corruption Perception Index (CPI), Corruption Situation Index (CSI), และ Global Corruption Barometer (GCB) โดยมีรายละเอียด ดังนี้

1. Corruption Perception Index (CPI)

จัดทำโดย Transparency International (TI)

วิธีดำเนินการ Perceptions, Experiences

ประเมินสถานการณ์คอร์รัปชันผ่านมุมมองและความเข้าใจต่อการคอร์รัปชันด้วยการสำรวจประสบการณ์และความคิดเห็นจากกลุ่มนักธุรกิจและนักลงทุนทั้งในและต่างประเทศ ข้าราชการและบุคคลทั่วไป

รายละเอียด

2. Corruption Situation Index (CSI)

จัดทำโดย ศูนย์พยากรณ์เศรษฐกิจและธุรกิจ มหาวิทยาลัยหอการค้าไทย

วิธีดำเนินการ Perceptions, Experiences

สำรวจสถานการณ์คอร์รัปชันไทยเกี่ยวกับระดับความรุนแรงของปัญหา ทัศนคติและจิตสำนึกของคนในสังคมและประสิทธิภาพในการต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชัน

รายละเอียด

3. Global Corruption Barometer (GCB)

จัดทำโดย Transparency International (TI)

วิธีดำเนินการ Expert surveys

สำรวจความคิดเห็นของประชาชนเต่อการรับรู้และประสบการณ์การทุจริต
คอร์รัปชันในชีวิตประจำวันเพื่อระบุสถาบันและบริการสาธารณะที่ถูกมองว่าทุจริต รูปแบบของการทุจริตและประสิทธิภาพของรัฐบาลหรือองค์กรอิสระในการต่อต้านคอร์รัปชัน

รายละเอียด

ดัชนี้ประเภทวัดมุมมองภาพลักษณ์นี้ แม้จะมีจุดเด่นหลายประการ เช่น สามารถวัดระดับคอร์รัปชันได้แม้จะไม่มีข้อมูลหลักฐานชัดเจน มีการวัดครอบคลุมหลายประเทศ และสามารถนำผลมาวิเคราะห์เปรียบเทียบกันได้  แต่ก็มีข้อจำกัดด้วยเช่นกัน เพราะมุมมองภาพลักษณ์อาจจะไม่ตรงกับความเป็นจริงเสมอไป เช่น รัฐออกนโยบายต่อต้านคอร์รัปชันทางการเมืองที่มีประสิทธิผลมาก แต่ประชาชนไม่รับรู้และยังเห็นการจ่ายสินบนสูงเท่าเดิม จึงมีมุมมองว่าระดับคอร์รัปชันสูงอยู่ หรือ การที่ภาพลักษณ์ไม่สามารถเปลี่ยนแปลงได้ทันสถานการณ์ ปัญหานี้เรียกว่า ผลกระทบของห้องสะท้อนเสียง (Ecco Chamber Effect) คือการที่ผู้ตอบคำถามมักจะนึกถึงผลของดัชนีในปีก่อนแล้วก็อ้างอิงคำตอบตามผลนั้น แม้ว่าในความเป็นจริงสถานการณ์จะเปลี่ยนแปลงไปมากแล้วก็ตาม ข้อจำกัดอีกประการหนึ่งคือขอบเขตคำจำจัดความคำว่า คอร์รัปชัน ของบางดัชนี้กว้างมาก ครอบคลุมไปถึงปัจจัยที่อาจมีข้อถกเถียงถึงความเชื่อมโยง เช่น การควบคุมการใช้งบประมาณภาครัฐ ที่ถึงแม้รัดกุมแต่ก็ไม่สามารถรับประกันว่าจะมีคอร์รัปชันต่ำเสมอไป จึงอาจทำให้ผลไม่สะท้อนระดับการคอร์รัปชันที่แท้จริงได้

มาตรวัดที่ 2 จากการถามโดยตรง หรือจากหลักฐานที่มี

โดยใช้การสอบถามจากประสบการณ์ของผู้เกี่ยวข้องหรือคนที่อยู่ในสังคมนั้น ๆ ว่าเคยจ่ายสินบนหรือไม่และจ่ายไปเท่าไหร่ ตัวอย่างดัชนีประเภทนี้ เช่น Bribe Payers Index (BPI) ที่สอบถามนักธุรกิจจำนวนมากตรง ๆ เลยว่าตอนที่ทำธุรกิจในประเทศนั้น ๆ ต้องจ่ายสินบนหรือไม่ ในประเทศไทยก็มีการพัฒนาดัชนีประเภทนี้ออกมา เช่น โครงการสังคมดี๊ดีสองนาทีง่าย ๆ โดยแนวร่วมต่อต้านคอร์รัปชันของภาคเอกชนไทย และการประเมินคุณธรรมและความโปร่งใสในการดำเนินงานของหน่วยงานภาครัฐ (ITA) ของสำนักงาน ป.ป.ช. นอกจากนี้ดัชนีประเภทนี้ยังรวมไปถึงฐานข้อมูลรับข้อร้องเรียนคอร์รัปชันต่าง ๆ จากคนจำนวนมาก หรือ crowdsourcing platform ต่าง ๆ เช่น ปฏิบัติการหมาเฝ้าบ้าน หรือ ต้องแฉ เป็นต้น บางดัชนีมีการสำรวจระบบธรรมาภิบาลในประเทศ โดยรวมหลักฐานเชิงประจักษ์ เช่น เอกสารนโยบาย ระเบียบกฎหมาย โครงสร้างองค์กรที่เกี่ยวข้องมาเป็นตัวชี้วัดว่ามีความรัดกุมมากพอหรือไม่ หรือ มีมาตรการต่อต้านคอร์รัปชันอย่างไรบ้าง

ดัชนีประเภทนี้ เหมือนจะสามารถสะท้อนระดับการคอร์รัปชันได้ชัดเจนที่สุด เพราะเป็นการถามประสบการณ์จริงเลย อย่างไรก็ตามจากที่ได้กล่าวไปแล้วว่าคอร์รัปชันมักจะเป็นการกระทำในที่ลับ และคนที่เกี่ยวข้องก็มักจะไม่พูดถึงด้วยกลัวความผิดทางกฎหมาย ทำให้คำถามตรง ๆ อาจจะไม่ได้รับคำตอบตรง ๆ ส่วนดัชนีที่วัดจากระบบธรรมาภิบาลควบคู่ไปด้วย เช่น การตีพิมพ์เอกสารเรื่องการป้องกันการทุจริตเผยแพร่กับเจ้าหน้าที่ การมีมาตรการป้องกันการทุจริต เป็นต้น ก็ยังไม่สามารถสะท้อนการคอร์รัปชันจริง ๆ ได้อยู่ดี และในบางกรณีกลับกลายเป็นว่าในหน่วยงานที่มีการทุจริตสูง ก็มีโอกาสสูงที่จะปลอมแปลงเอกสารเหล่านี้มาเพื่อบิดเบือนผลการวัดระดับอีกด้วย ทำให้บางดัชนีเลือกที่จะนำทั้งมุมมองภาพลักษณ์ ประสบการณ์ และหลักฐานเชิงประจักษ์มาคำนวณรวมกัน เช่น Index of Public Integrity (IPI), Global Corruption Index (GCI), The Governance Index (GI), Worldwide Governance Indicators (WGI) – Control Corruption, Bribe Payers Index (BPI) และการประเมินคุณธรรมและความโปร่งใสในการดำเนินงานของหน่วยงานภาครัฐ (ITA)

1. Index of Public Integrity (IPI)

จัดทำโดย European Research Centre for Anti-Corruption and State-Building (ERCAS)

วิธีดำเนินการ Expert surveys

ประเมินความสามารถในการควบคุมการทุจริตคอร์รัปชันผ่านกรอบนโยบายและการบังคับใช้กฎหมายหรือกลไกทางสังคมเกี่ยวกับความโปร่งใสของรัฐบาลเพื่อสร้างความก้าวหน้าในการควบคุมการทุจริตในสังคมและช่วยให้ผู้กำหนดนโยบายและภาคประชาสังคมปรับปรุงนโยบายได้ดีขึ้น

รายละเอียด

2. Global Corruption Index (GCI)

จัดทำโดย Global Risk Profile (GRP)

วิธีดำเนินการ Expert surveys

ประเมินความเสี่ยงของการทุจริตจากปัจจัยภายนอกที่เกี่ยวกับการต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชัน (Anti-Corruption) และการต่อต้านอาชญากรรมทางเศรษฐกิจที่ก่อเหตุโดยบุคคลที่มีตำแหน่งหน้าที่การงานดี (White Collar Crime) โดยวัดความเสี่ยงทั้งจากการทุจริตของภาครัฐและภาคเอกชนตามการรับรู้และประสบการณ์ รวมถึงอาชญากรรมอื่นๆ เช่นการฟอกเงิน และนำผลมาจัดอันดับความเสี่ยงการทุจริตใน 198 ประเทศ

รายละเอียด

3. The Governance Index (GI)

จัดทำโดย The Bertelsmann Stiftung’s Transformation

วิธีดำเนินการ Expert surveys

ประเมินผลการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างในการกำกับดูแลการจัดการภาครัฐและการจัดการทางการเมืองของผู้นำในแต่ละประเทศเพื่อเปรียบเทียบกระบวนการเปลี่ยนแปลงอย่างเป็นระบบภายใต้บริบทปัญหาเชิงโครงสร้างของสังคมและระดับความยากของแต่ละประเทศในการเปลี่ยนแปลง

รายละเอียด

4. Worldwide Governance Indicators (WGI) – Control Corruption

จัดทำโดย World Bank

วิธีดำเนินการ Expert surveys

ประเมินคุณภาพของธรรมาภิบาลของรัฐของแต่ละประเทศ ได้แก่ กระบวนการตรวจสอบ การกำหนดนโยบายที่มีประสิทธิผล และการเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมบริหารจัดการและกำกับดูแลสถาบันของรัฐ เพื่อเป็นเครื่องมือในการกำหนดแนวทางปฏิรูปการจัดการที่เฉพาะเจาะจงในบริบทของแต่ละประเทศ

รายละเอียด

5. Bribe Payers Index (BPI)

จัดทำโดย Transparency International (TI)

วิธีดำเนินการ Perceptions, Experiences

สำรวจความคิดเห็นของผู้บริหารในภาคเอกชนต่อการติดสินบนเมื่อทำธุรกิจกับประเทศต่างๆ เพื่อนำเสนอข้อมูลการเรียกรับหรือให้สินบนในภาคธุรกิจในด้านประเภทของสินบน การติดสินบนระหว่างบริษัทต่างๆ ภาคธุรกิจที่มีการติดสินบน และนำมาจัดอันดับประเทศที่มีการติดสินบนมากที่สุดจากประเทศที่มีขนาดเศรษฐกิจใหญ่ที่สุด 28 ประเทศทั่วโลก

รายละเอียด

6. การประเมินคุณธรรมและความโปร่งใสในการดำเนินงานของหน่วยงานภาครัฐ (ITA)

จัดทำโดย สำนักประเมินคุณธรรมและความโปร่งใส
สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ

วิธีดำเนินการ Evidence-based evaluation

ประเมินคุณธรรมและความโปร่งใสในการดำเนินงานของหน่วยงานภาครัฐทั่วประเทศ เพื่อให้หน่วยงานที่รับการประเมินได้ทราบถึงสถานการณ์ด้านคุณธรรมและความโปร่งใสของหน่วยงานตนเอง รวมถึงสิ่งที่ควรปรับปรุงเพื่อส่งเสริมให้การบริหารราชการของประเทศไทยเป็นไปอย่างมีคุณธรรมและมีความโปร่งใส ส่งผลให้การทุจริตในภาพรวมของประเทศลดน้อยลง

รายละเอียด

มาตรวัดที่ 3 การวัดเปรียบเทียบค่าที่ต่างกันในช่วงเวลาที่เปลี่ยนไป

คือการไปวัดค่าใดค่าหนึ่งที่ต้นทางครั้งหนึ่ง แล้วไปวัดค่านั้นที่ปลายทางอีกครั้งหนึ่ง แล้วเอามาเทียบกันว่าเท่ากันหรือหายไปหรือไม่ ตัวอย่างเช่น งานวิจัยของศาสตราจารย์โอเคนในปี 2006 ที่ศึกษาโครงการของรัฐบาลที่มอบข้าวสารเพื่อช่วยเหลือคนยากจนในอินโดนีเซีย เขาใช้วิธีการไปคำนวณปริมาณข้าวสารรวมที่ต้นทางก่อนรัฐจะแจกจ่ายออกไป และไปสำรวจปริมาณข้าวสารจากโครงการที่คนยากจนได้รับจริงตามพื้นที่ต่าง ๆ ที่รัฐประกาศว่าจะนำไปมอบให้ งานวิจัยนี้พบว่ามีข้าวสารหายไประหว่างกระบวนการแจกจ่ายนี้ถึงร้อยละ 18 อีกงานวิจัยหนึ่งของ Reinikka and Svensson ในปี 2004 ไปศึกษางบประมาณด้านการศึกษาของประเทศอูกันดา พบว่าเงินที่ไปถึงมือโรงเรียนจริง ๆ เหลือเพียงร้อยละ 20 ของงบประมาณทั้งหมด นั้นหมายถึงมีการรั่วไหลไปมากถึงร้อยละ 80 เลยทีเดียว

ตัวชี้วัดประเภทนี้ดูเหมือนจะสามารถสะท้อนระดับการคอร์รัปชันได้อย่างชัดเจนเลยทีเดียว เพราะวัดกันตรง ๆ ว่าเงินที่จ่ายกับเงินที่ได้รับเท่ากันหรือไม่ ถ้าไม่เท่ากันโดยไม่สามารถอธิบายได้ก็ต้องมีการรั่วไหลด้วยวิธีการที่ไม่ถูกต้องอย่างแน่นอน อย่างไรก็ตามการวัดระดับการคอร์รัปชันด้วยวิธีนี้มีข้อจำกัดหลัก ๆ อยู่สองประการ หนึ่ง เป็นการชี้วัดอย่างเฉพาะเจาะจงมาก เช่น โครงการใดมีการรั่วไหลหรือไม่ และใช้ทรัพยากรมากเพื่อทำการศึกษา ทำให้การขยายขนาดการศึกษาให้ครอบคลุมการคอร์รัปชันในภาพที่กว้างขึ้นทำได้ยาก และสอง ถึงแม้การชี้วัดแบบนี้จะสามารถแสดงการรั่วไหลอย่างไม่โปร่งใสได้ แต่ก็ไม่สามารถระบุได้ชัดเจนว่ารั่วไหลอย่างไร หรือแม้กระทั่งการรั่วไหลนั้นเกิดการคอร์รัปชันทั้งหมดหรือไม่

มาตรวัดที่ 4 การวัดจากผลประสิทธิภาพการทำงานที่เปลี่ยนไป

โดยสามารถวัดได้ด้วยการศึกษาวิจัยและใช้ทฤษฎีในการเปรียบเทียบ รวมถึงการใช้การทดลองทางสังคมแล้วใช้สถิติเปรียบเทียบด้วย เช่น การเปิดช่องให้ผู้ร่วมทดลองบางกลุ่มสามารถคอร์รัปชันเพื่อให้ได้รับใบอนุญาตบางอย่างได้ แล้วติดตามผลดูว่าผู้ร่วมทดลองกลุ่มนั้นเลือกที่จะจ่ายเงินสูงขึ้นเพื่อจ่ายคอร์รัปชันให้ได้ใบอนุญาตนั้นหรือไม่ ต้นทุนที่เพิ่มขึ้นจากการจ่ายสินบนนี้ ซึ่งเกิดจากการขาดประสิทธิภาพในการทำงานของผู้ให้ใบอนุญาต สามารถนำมาคำนวณเป็นระดับการคอร์รัปชันในกิจกรรมทางเศรษฐกิจนั้น ๆ ได้

ดัชนีประเภทนี้มีข้อเด่นและข้อจำกัดคล้ายคลึงกับการวัดเปรียบเทียบค่าที่ต่างกันในช่วงเวลาที่เปลี่ยนไป นั่นคือ สามารถสะท้อนระดับการคอร์รัปชันได้อย่างชัดเจนโดยมีหลักฐานสนับสนุน แต่ด้วยความเฉพาะเจาะจงและความจำเป็นต้องใช้ทรัพยากรและเวลามากในการศึกษาวิจัยทำให้ไม่สามารถขยายผลเพื่อวัดระดับคอร์รัปชันในภาพกว้างได้

สุดท้ายแล้วคงไม่มีดัชนีใดที่ดีที่สุดหรือครบเครื่องที่สุด ทุกดัชนีล้วนมีข้อเด่นและข้อจำกัดในตัวเอง การทำความเข้าใจข้อเด่นและข้อจำกัดต่าง ๆ ของดัชนีเหล่านี้ก่อนจะตีความสถานการณ์การคอร์รัปชันของแต่ละประเทศจึงมีความสำคัญอย่างยิ่ง วิธีการวิเคราะห์ที่เหมาะสมวิธีหนึ่งคือการดูผลของดัชนีประเภทต่าง ๆ ควบคู่กันไป ทั้งที่ประเมินระดับคอร์รัปชันในภาพกว้างและแบบเฉพาะเจาะจง เพื่อนำไปสู่การออกแบบมาตรการและนโยบายต่อต้านคอร์รัปชันที่ถูกจุด ให้มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลในการแก้ปัญหานี้อย่างยั่งยืน

สำหรับประเทศไทย ไม่ว่าบางคนจะบอกว่าสถานการณ์คอร์รัปชันไทยแย่ลง หรือ บางคนบอกว่าไม่มีการเปลี่ยนแปลง สถานการณ์ที่แท้จริงคือ ระดับการคอร์รัปชันในไทยยังคงรุนแรงอยู่และยังไม่มีแนวโน้มที่จะลดลง แม้จะมีความพยายามในการแก้ไขปัญหานี้โดยหน่วยงานภาครัฐ เอกชน และประชาสังคม ด้วยวิธีการ มาตรการ และนโยบายต่าง ๆ นานา มาโดยตลอดก็ตาม สิ่งนี้แสดงให้เห็นว่าประเทศไทยยังมีช่องโหว่ในเรื่องการป้องกันการทุจริตอยู่ ผลการวิเคราะห์จากทุกดัชนี้ชี้ตรงกันว่าหากจะแก้ไขปัญหาคอร์รัปชันได้ จำเป็นที่จะต้องเสริมสร้างความแข็งแกร่งของระบอบประชาธิปไตย ที่มีสถาบันตรวจสอบที่แข็งแรง การบังคับใช้กฎหมายที่จริงจังและเท่าเทียม การปกป้องอิสระภาพของสื่อ และที่สำคัญที่สุดคือการรับฟังเสียงจากประชาชนและเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมสร้างความเปลี่ยนแปลงได้