ศึกสองยักษ์ (ต้านโกง)

เปิดศึกจาก 2 ยักษ์ของวงการต้านโกง

ปลายเดือนกันยายนที่ผ่านมา ได้เกิดข้อโต้แย้งครั้งใหญ่ในวงการวิชาการด้านการต่อต้านคอร์รัปชันขึ้น เมื่อ 2 ยักษ์ใหญ่ในวงการอย่าง ศาสตราจาร์แมทธิว สตีเฟนสัน (Matthew Stepheson) แห่ง Harvard Law School ออกมาเขียนบทความฟาดความคิดของ ศาสตราจารย์ โบ รอสสตีน (Bo Rothstein) แห่งมหาวิทยาลัย Gothenburg อย่างโจ่งแจ้ง บทความนี้จะมาเล่าให้ฟังว่าเขาโต้แย้งอะไรกัน และเราจะเรียนรู้อะไรจากข้อโต้แย้งนี้ได้บ้าง

2 ยักษ์ของวงการ…จาก 2 ฝั่งทวีป

ยักษ์ใหญ่ฝ่ายยุโรป ศาสตราจารย์ โบ รอสสตีน เป็นประธานหลักสูตรรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยโกเตนเบิร์ก (Gothenburg University) ประเทศสวีเดน เป็นอดีตประธานหลักสูตรนโยบายสาธารณะที่มหาวิทยาลัยอ๊อกซ์ฟอร์ด สหราชอาณาจักร และอาจารย์พิเศษในอีกหลายมหาวิทยาลัยชั้นนำทั่วโลก รอสสตีนได้รับการยอมรับจากวงการวิชาการอย่างมาก จนสภาวิทยาศาสตร์สวีเดนยกย่องให้เขาเป็น “นักวิชาการชั้นนำ” จากงานวิจัยด้านรัฐศาสตร์และคุณภาพของรัฐ โดยเฉพาะเรื่องการต่อต้านคอร์รัปชัน

ในอีกฟากหนึ่ง ยักษ์ใหญ่ฝ่ายสหรัฐอเมริกา ศาสตราจารย์ แมทธิว สตีเฟนสัน แห่ง Harvard Law School ที่เรียนจบมาทั้งรัฐศาสตร์และนิติศาสตร์ ทำให้มีมุมมองด้านประสิทธิภาพของกฎหมายที่กว้างมาก สตีเฟนสันเคยเป็นที่ปรึกษาธนาคารโลกและอาจารย์พิเศษที่มหาวิทยาลัยชิคาโกอีกด้วย เขาถือเป็นหนึ่งในผู้เชี่ยวชาญชั้นนำของโลกด้านการต่อต้านคอร์รัปชันเลยทีเดียว และเป็นบรรณาธิการ Global Anticorruption Blog (GAB) ที่มีนักวิชาการด้านต่อต้านคอร์รัปชันจากทั่วโลกติดตามและร่วมเขียนบทความเป็นประจำด้วย

เรื่องทั้งหมดเริ่มที่รอสสตีนได้เขียนบทความใน The Corruption, Justice & Legitimacy Program (CJL) Blog เรื่อง “3 สาเหตุที่ทำให้โครงการต่อต้านคอร์รัปชันล้มเหลว” (Three Reasons Anti-Corruption Programs Fail) โดยสรุปเนื้อหามาจากหนังสือเล่มใหม่ของเขาที่ชื่อ ‘Controlling Corruption: The Social Contract Approach’ ซึ่งสาเหตุ 3 ข้อนี้ ได้แก่

หนึ่ง แนวคิดและมาตรการต่อต้านคอร์รัปชันมักออกแบบบนพื้นฐานทฤษฎีที่ไม่สะท้อนความเป็นจริง

รอสสตีนอธิบายว่า ทุกวันนี้ทฤษฎีที่หลายประเทศใช้ในการออกแบบมาตรการเหล่านี้ คือ ทฤษฎีตัวการ-ตัวแทน (Principal Agent Theory) ซึ่งเป็นทฤษฎีทางเศรษฐศาสตร์ที่ถูกสร้างขึ้นมาเพื่อใช้อธิบายพฤติกรรมและความขัดแย้งในองค์กรเอกชน ที่มีเจ้าของบริษัท ในฐานะตัวการ (Principal) ว่าจ้างผู้จัดการในฐานะตัวแทน (Agent) มาทำงานให้ ตัวแทนนั้นมีข้อมูลมากกว่าตัวการในหลาย ๆ เรื่อง ทำให้สามารถเอาเปรียบหรือโกงตัวการได้ เช่น ผู้จัดการขโมยทรัพย์สินบริษัท หรือ ยักยอกเงินลูกค้าโดยเจ้าของไม่รู้ ซึ่งวิธีแก้ก็ตรงไปตรงมา คือ ตัวการจะต้องเพิ่มต้นทุน (อุปสรรค) ให้การโกง หรือ เพิ่มผลประโยชน์ (ให้รางวัล) แก่คนซื่อสัตย์ เช่น กำหนดระเบียบ ขั้นตอนการทำงานที่ชัดเจน โปร่งใส มีระบบตรวจสอบที่เข้มงวด มีรางวัลพนักงานดีเด่น และมีบทลงโทษที่รุนแรง เป็นต้น

เมื่อนำทฤษฎีตัวการ-ตัวแทนนี้ มาอธิบายสังคมสาธารณะ ‘ตัวการ’ เปรียบได้กับผู้นำหรือนักการเมืองที่ได้รับการคัดเลือกและมอบอำนาจจากประชาชน ส่วน ‘ตัวแทน’ เปรียบเสมือนเจ้าหน้าที่รัฐที่ทำหน้าที่บริการประชาชน ซึ่งมีทั้งข้อมูลและโอกาสในการแสวงหาผลประโยชน์ในทางมิชอบจากประชาชน ดังนั้นผู้นำสามารถป้องกันการคอร์รัปชันได้ด้วยการบังคับใช้กฎหมายอย่างเข้มงวด กำหนดบทลงโทษที่รุนแรง หรือแม้กระทั่งลดขนาดรัฐเพื่อลดจำนวนตัวแทนลง

รอสสตีน อธิบายต่อว่า ทั้งหมดนี้มันฟังดูง่ายเกินไปหน่อย ถ้าวิธีต่อต้านคอร์รัปชันมันเป็นสูตรตายตัวแบบนี้ คอร์รัปชันคงหมดไปจากโลกแล้ว แต่ปัญหามันอยู่ที่ตัวการนี่แหละ เพราะสมการนี้จะสำเร็จได้หากตัวการเป็นคนซื่อสัตย์ ซึ่งในความเป็นจริงมักไม่เป็นเช่นนั้น โดยเฉพาะในประเทศที่มีระดับการคอร์รัปชันสูง ทั้งรัฐบาลและนักการเมืองกลับโกงเสียเอง จึงแทบไม่มีแรงจูงใจใด ๆ ไปเปลี่ยนแปลงระบบเพื่อเพิ่มความโปร่งใสหรือเพิ่มการตรวจสอบเลย ในทางกลับกัน เราเห็นกันมากมายทั่วโลกที่นักการเมืองเหล่านี้ร่วมกันปิดบังข้อมูลไม่ให้ตรวจสอบ ช่วยเหลือพวกพ้องไม่ให้โดนจับ นี่จึงเป็นเหตุผลสำคัญว่า ทำไมแนวคิดและมาตรการต่อต้านคอร์รัปชันบนพื้นฐานทฤษฎีตัวการ-ตัวแทน จึงมักจะล้มเหลวในโลกความเป็นจริง

สอง รอสสตีนอธิบายว่า ที่ผ่านมาแนวคิดและความหมายของการคอร์รัปชันยังไม่ถูกตีความให้ชัดเจนเท่าที่ควร

ทำให้เราไม่รู้เลยว่าสิ่งที่ตรงข้ามกับการคอร์รัปชันมันคืออะไร เมื่อเราไม่รู้สิ่งนี้ เราก็เลยไม่รู้ว่าบรรทัดฐานอะไรที่ถูกละเมิดเวลาเกิดคอร์รัปชันขึ้น เราจึงมักไม่รู้ว่าบรรทัดฐานอะไรกันแน่ที่ควรปลูกฝังและเสริมสร้างให้มีในสังคม

ด้วยเหตุผลนี้ รอสสตีนจึงเสนอให้ตีความบรรทัดฐานของรัฐบาลที่มีคุณภาพว่า เจ้าหน้าที่รัฐจะต้องมีความเป็นกลาง แต่ไม่ใช่เป็นกลางแบบให้บริการประชาชนเหมือนกันหมด เพราะประชาชนต่างมีความต้องการที่หลากหลาย แต่ต้องเป็นความเป็นกลางแบบไม่มีความลำเอียง ไม่เล่นพรรคเล่นพวก รอสสตีนเห็นว่า หากยกเรื่องนี้มาเป็นบรรทัดฐานของเจ้าหน้าที่รัฐแล้ว จะทำให้การป้องกันการคอร์รัปชันทำได้ตรงจุดและมีประสิทธิภาพมากขึ้น

สาม เรามองปัญหาการคอร์รัปชันผิดมาตลอด

โดยรอสสตีนอธิบายว่า คอร์รัปชันนั้นไม่ใช่ปัญหาทางกฎหมายหรือปัญหาทางวัฒนธรรม อย่างที่เรามักเข้าใจกัน ที่บอกว่าไม่ได้เป็นปัญหาทางกฎหมายเพราะแม้ในประเทศที่มีคอร์รัปชันสูง (อย่างประเทศไทย) ก็มีกฎหมายต่อต้านการคอร์รัปชันอยู่แล้ว และมักจะมีเยอะเสียด้วย ส่วนที่หลายคนบอกว่าคอร์รัปชันเป็นเรื่องของวัฒนธรรมนั้นก็ไม่ใช่อีก เพราะแม้ในประเทศที่มีคอร์รัปชันรุนแรง (อย่างประเทศไทย อีกแล้ว!) คนจำนวนมากก็ไม่ได้ชื่นชมการคอร์รัปชัน และมีจิตสำนึกว่าคอร์รัปชันเป็นสิ่งผิด ซึ่งสอดคล้องกับผลชี้วัดของดัชนีสถานการณ์คอร์รัปชันที่จัดทำโดยมหาวิทยาลัยหอการค้าไทยเลย

รอสสตีนเสนอว่า แท้จริงแล้วคอร์รัปชันเป็นปัญหาของกระบวนการจัดการทางสังคม หมายถึงสิ่งที่คนทั่วไปในสังคมทำกัน ซึ่งอาจขัดแย้งกับหลักจริยธรรมในใจคนก็ได้ เช่น เรายอมจ่ายสินบนเพื่อให้ได้รับบริการสาธารณะสุขที่ดี เพราะเป็นสิ่งที่คนในสังคมนั้นทำกันเป็นปกติ แม้จะขัดแย้งกับจิตสำนึกและจริธรรมในใจของคนคนนั้นก็ตาม ดังนั้นการแก้ปัญหาต้องไปแก้ที่กระบวนการจัดการทางสังคม ไม่ใช่ที่การปลูกฝังจิตสำนึกเป็นหลัก

เพียงสัปดาห์เดียวที่บทความนี้ของรอสสตีนถูกเผยแพร่ สตีเฟนสันก็เขียนบทความหัวข้อ Three Reasons Anticorruption Academics Fail: A Commentary on Rothstein ลงใน Global Anticorruption Blog ออกมาโจมตีข้อเสนอของรอสสตีน โดยเขายก 3 เหตุผล มาอธิบายว่า ข้อเสนอของรอสสตีนมีปัญหาอย่างไร

การหมกมุ่นอยู่กับการตีความและคำจำกัดความนั้นไม่เป็นประโยชน์

สตีเฟนสันอธิบายว่า คำว่า ‘คอร์รัปชัน’ นั้นยากที่จะตีความให้ชัดเจน เพราะการคอร์รัปชันมันหลากหลายในบริบทที่แตกต่างกัน แต่ในภาพกว้าง ๆ ทุกคนก็พอจะเข้าใจกันอยู่แล้วว่ามันคือการใช้อำนาจโดยมิชอบเพื่อผลประโยชน์ส่วนตัว ดังนั้นอย่าไปเสียเวลาตีความหมายเป๊ะ ๆ เลย เขายกตัวอย่างงานวิจัยหลายชิ้นที่ที่พยายามตีความหมายคำว่าคอร์รัปชันใหม่ว่า สุดท้ายก็  วนกลับมาคล้าย ๆ เดิม แถมบางทียิ่งตีความจนคนงงกันไปกว่าเดิมอีก เช่น ที่รอสสตีนบอกว่า การคอร์รัปชันเกิดจากการละเมิดบรรทัดฐานความเป็นกลางแบบไม่ลำเอียง หมายความว่าความลำเอียงคือการคอร์รัปชันหรือ? สตีเฟนสันบอกว่า มันไม่ใช่นะ เพราะความลำเอียงนั้นเป็นเพียงปัจจัยหนึ่งที่อาจนำไปสู่การคอร์รัปชันได้ สตีเฟนสันจึงสรุปสั้น ๆ ว่า การที่มัวแต่ไปหมกมุ่นกับเรื่องการตีความความหมาย มันแสดงว่านักคิดคนนั้นไม่มีอะไรใหม่ ๆ ที่เป็นประโยชน์จะพูดแล้ว ดังนั้น อย่าไปทำเลย! (โหดไหมล่ะครับ)

ความผิดพลาดและเข้าใจผิดในการใช้แนวคิดสังคมศาสตร์มาวิเคราะห์

สตีเฟนสันบอกว่า การที่รอสสตีนไปด้อยค่าทฤษฎีตัวการ-ตัวแทน นั้น เพราะรอสสตีนเข้าใจทฤษฎีนี้เพียงผิดเผิน แน่นอนว่า การใช้กลไกแรงจูงใจมันอาจจะไม่ได้ผลเสมอไปในทุก ๆ ที่ แต่ก็ไม่มีใครเคยบอกเลยนะว่า กลไกนี้เป็นวิธีเดียวในการต้านโกง ทฤษฎีนี้มีความลึกซึ้งและยืดหยุ่นมาก สามารถนำไปใช้ประยุกต์ได้อย่างกว้างขวาง ดูได้จากงานวิจัยด้านการต่อต้านคอร์รัปชันจำนวนมากที่ใช้ทฤษฎีนี้ในการวิเคราะห์กระบวนการจัดการปัญหาในสังคม และอธิบายปัญหาเชิงลึกทางโครงสร้างสังคมและสถาบัน นำไปสู่ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายที่หลากหลายมาก

ที่สำคัญ ที่รอสสตีนบอกว่า หลายประเทศที่คอร์รัปชันสูง มักจะมีผู้นำหรือนักการเมืองขี้โกง ที่ไม่อยากเปลี่ยนแปลงระบบเพิ่มความโปร่งใสและการตรวจสอบนั้น อาจไม่ถูกต้องเสมอไป เพราะระบบการทำงานของรัฐไม่ได้ขึ้นอยู่กับผู้นำคนเดียว ในหลายประเทศที่มีการคอร์รัปชันสูงก็อาจมีผู้นำหรือนักการเมืองฝ่ายค้านที่ต้องการปฏิรูประบบต่อต้านคอร์รัปชันก็ได้ ดังนั้นแสดงว่า จริง ๆ แล้วปัญหาคอร์รัปชันมันเป็นปัญหาทางการเมืองมากกว่าปัญหาทางเทคนิคเสียอีก นักวิจัยจึงควรไปศึกษากระบวนการปฏิรูปโครงสร้างทางการเมือง มากกว่าเสียเวลาคิดหาทางออกเชิงเทคนิค แบบที่รอสสตีนเสนออยู่นี้

ปัญหาการล้มความคิดและงานวิจัยก่อนหน้าทั้งหมด

สตีเฟนสันบอกว่า จริงอยู่ที่ความรู้เกิดจากการถกเถียงและโต้แย้งกับความคิดก่อนหน้า แต่การโต้แย้งสุดโต่งแบบล้มกระดานอย่างที่รอสสตีนทำนั้น กลับจะสร้างปัญหามากกว่าเกิดประโยชน์ เช่น รอสสตีนโต้แย้งเพื่อล้มทฤษฎีตัวการ-ตัวแทน โดยบอกว่า ทฤษฎีนี้นำไปสู่มาตรการลดขนาดรัฐบาล ลดอำนาจดุลยพินิจเจ้าหน้าที่รัฐ และเพิ่มการตรวจตราตรวจสอบข้าราชการเท่านั้น ซึ่งกลไกทั้งหมดที่กล่าวมาจะไม่มีประสิทธิภาพเลยหากตัวการไม่มีความซื่อสัตย์นั้น ก็ไม่ถูกต้อง เพราะทุกประเด็นที่กล่าวมาก็ยังเป็นข้อถกเถียงในเชิงวิชาการบนพื้นฐานของทฤษฎีเพื่อหาจุดสมดุลของข้อเสนอเหล่านี้กันอยู่เลย อย่างที่ได้อธิบายไปแล้วข้างต้น

ส่วนเรื่องที่รอสสตีนบอกว่าคอร์รัปชันไม่ใช่ปัญหาทางกฎหมายก็เช่นกัน รอสสตีนบอกว่า ไม่ต้องไปคิดเรื่องนี้เลย เพราะทุกประเทศก็มีกฎหมายต่อต้านคอร์รัปชันที่เยอะและมักเป็นกฎหมายที่ดีอีก ประเด็นนี้สตีเฟนสันเห็นแย้งอย่างมาก โดยบอกว่า การโต้แย้งแบบล้มประเด็นทางกฎหมายต่อต้านคอร์รัปชันทั้งหมดแบบนี้ไม่ได้ เพราะถึงแม้เกือบทุกประเทศจะมีกฎหมายต่อต้านคอร์รัปชันจริง แต่รูปแบบ ลักษณะ และรายละเอียดของกฎหมายในแต่ละประเทศก็ไม่เหมือนกัน บางแห่งเน้นการลงโทษ บางประเทศเน้นตรวจสอบ บางที่เน้นให้ประชาชนมีส่วนร่วม ซึ่งผลกระทบของกฎหมายแต่ละลักษณะก็ไม่เหมือนกันเลย และต่อให้แม้บางประเทศจะมีกฎหมายที่คล้ายกัน แต่การบังคับใช้กฎหมายก็มักจะแตกต่างตามบริบทสังคม-การเมืองของแต่ละที่อยู่ดี ทำให้กฎหมายที่แม้จะเขียนไว้ดีแล้ว ก็อาจจะไร้ประสิทธิภาพได้ สรุปคือ การโต้แย้งกับงานและความรู้ก่อนหน้าเป็นสิ่งที่ดี แต่ไม่ใช้ล้มกระดานไปเสียหมด บางส่วนที่คิดวิเคราะห์ไว้ดีแล้ว ก็ควรเอามาพิจารณาศึกษาลงรายละเอียดต่อยอดไป

เป็นอย่างไรบ้างครับ ข้อเสนอตรงไปตรงมาของรอสสตีน และ ข้อโต้แย้งอย่างดุเดือดของสตีเฟนสัน สองยักษ์ใหญ่สายวิชาการด้านการต่อต้านคอร์รัปชันจากสองซีกโลก ผมอ่านไปก็ตื่นเต้นและทึ่งกับความเข้าใจที่ลึกซึ้งในวิชาการต่อต้านคอร์รัปชันรอบโลกที่ล้ำหน้าไปมาก สำหรับประเทศไทยที่การคอร์รัปชันยังคงมีความรุนแรงและกว้างขวางอยู่เช่นนี้ จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องศึกษาความรู้ทั้งเชิงทฤษฎี เชิงเทคนิค และกระบวนการทางการเมือง เพื่อปฏิรูปการต่อต้านคอร์รัปชันให้มีประสิทธิภาพเพิ่มขึ้นอยู่เสมอ ซึ่งนี่เป็นพันธกิจสำคัญหนึ่งของศูนย์ศึกษาเศรษฐศาสตร์การเมือง คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาฯ ทำต่อเนื่องกันมาอย่างยาวนานจนถึงวันนี้ครับ

บทความจากคอลัมน์ ทุน:นิยาม หนังสือพิมพ์ แนวหน้า https://www.naewna.com/likesara/608452

อ่านเพิ่มเติมได้ที่

https://www.corruptionjusticeandlegitimacy.org/post/three-reasons-anti-corruption-programs-fail

https://globalanticorruptionblog.com/2021/09/29/three-reasons-anticorruption-academics-fail-a-co 

 
ขอบคุณภาพจาก